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      強化“兩法銜接”維護食品安全

      來源:正義網

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      相關行業: 食品深加工

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          2021年6月,黨中央專門印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,要求健全行政執法和刑事司法銜接機制。最高檢在總結行刑銜接辦案難點和突出問題的基礎上,2021年9月印發了《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》(下稱《銜接工作規定》),該規定規范檢察監督方式,明確監督方式均為制發檢察意見書;增強檢察意見剛性,如對有關單位不答復、不處理的,檢察機關可以將有關情況通報同級司法行政機關或者其上級機關,必要時可以報告同級黨委、人大常委會;細化了銜接機制,包括案件咨詢機制、通報機制、信息平臺共享機制等。同時規定,發現行政執法人員涉嫌職務違法、犯罪的,應當將案件線索移送監察機關處理。在此,重點就食品安全領域的“兩法銜接”問題試作分析。

          當前,食品安全領域的“兩法銜接”仍存在一些問題,主要表現為:其一,食品安全法和刑法中規定的不一致和含糊造成了移送標準的彈性非常大。其二,食品安全領域受地方保護主義、人情關系等因素影響,面對不明晰的移送標準,在處理涉嫌犯罪的案件時,可能會出現“大事化小、小事化了”傾向,以行政處罰代替刑事處罰。因此,在食品安全領域加快落實“兩法銜接”,發揮檢察機關的監督功能,勢在必行。

          充分發揮檢察機關職能優勢,及時監督案件移送,解決“兩法銜接”中標準不明確問題??v觀我國食品安全法,針對食品安全犯罪問題,只有兩條寬泛性的規定:第121條規定的食品藥品監督管理部門對發現涉嫌犯罪的案件須及時移送公安機關,公安機關應及時審查,決定是否追究刑事責任,以及第149條規定的“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任”。如此高度概括性的規定致使實踐中行政處罰與刑事處罰的銜接嚴重依靠刑法的規定與解釋,但刑法條文多數情況下,未明確規定刑事違法與行政違法的區別。食品安全法和刑法的銜接中大量的模糊地帶使移送過多地依賴移送者的自由裁量。因此,檢察機關在案件移送環節積極發揮監督職能有其必要性。具體來說,有以下三種原因:

          首先,食品安全法規定的違法行為類型與刑法罪名銜接不暢。食品安全違法行為類型多,而刑法罪名少。食品安全法在第九章法律責任中共列有28條52款102項關于對行政違法行為的處罰條文,其中包括生產、銷售、運輸、儲存等諸多行為類型。而刑法關于食品安全類的罪名僅有4個,具體為“生產、銷售不符合安全標準的食品罪”“生產、銷售有毒、有害食品罪”“生產、銷售偽劣產品罪”及“食品監管瀆職罪”。同時,食品安全違法行為稱謂與刑法罪名稱謂不同,種類繁多、層出不窮的行政違法行為很難與刑法的罪名一一進行對應。

          其次,對是否涉嫌刑事犯罪的判斷能力和水平影響案件處理。行政處罰主要考量的是行政相對人的“不法行為”。不同于刑法需要考量行為人的“主觀意識“和對行為人的“主觀意識”進行調查取證,行政處罰不考量行為人的主觀過錯。一般情況下“造成危害結果”也不是處罰前提,只是自由裁量的依據。而構成刑事犯罪在我國有嚴格的認定,根據“四要件”理論,須從客體、客觀方面、主體、主觀方面進行考量,考量的種類更齊全。行政處罰的考量因素比較單一,例如不考量行為人的“主觀意識”,故也不會對行為人的主觀意識進行調查取證,給行政執法人員在發現涉嫌犯罪案件后,對判斷危害食品安全行為屬于行政違法還是刑事犯罪帶來極大的困惑,直接影響案件移送工作。

          再次,對同一法律術語,食品安全法與刑法的不同解釋也造成實體銜接的困惑。例如,刑法第13條規定“……情節顯著輕微、危害不大的,不認為是犯罪”;而食品安全法第123條規定“違反本法規定,有下列情形之一,尚不構成犯罪的,由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得……;情節嚴重的,吊銷許可證,并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留……。違法使用劇毒、高毒農藥的,除依照有關法律、法規規定給予處罰外,可以由公安機關依照第一款規定給予拘留”。這種刑法中的“情節輕微”與食品安全法中的“不構成犯罪,情節嚴重的”及“違法使用劇毒、高毒農藥的,給予拘留”,解讀起來非常含糊,對罪與非罪的把握給實踐中的執法人員與司法人員造成很大困惑。案件移送標準不明晰,彈性如此之大,必然影響銜接效果。

          綜上可見,食品安全法和刑法中規定的不一致以及行政機關在刑事犯罪判斷上的準確與否都需要檢察機關充分發揮監督作用,提供專業性支持,明確刑事犯罪行為的構成要件、移送的基本要求,提供標準判斷的支撐,從而對案件的移送提供專業的引導和幫助。顯然,這些介入都有賴于信息的及早和充分共享?!躲暯庸ぷ饕幎ā返?6條強調了信息共享機制,“人民檢察院應當配合司法行政機關建設行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺。已經接入信息共享平臺的人民檢察院,應當自作出相關決定之日起七日以內,錄入相關案件信息。尚未建成信息共享平臺的人民檢察院,應當及時向有關單位通報相關案件信息?!?/p>

          強化檢察監督,遏制處理不當傾向。案件移送是“兩法銜接“的啟動環節,只有對涉嫌犯罪的食品安全違法行為依法移送,才可能實現行政處罰與刑事處罰的均衡性,實現對違法行為最有效的懲治和打擊。在目前程序中,行政機關決定了案件是否移送。實踐中行政機關受地方保護主義、人情關系等因素影響,以行政處罰代替刑事處罰時有出現。同時,如果行政執法人員缺乏對“兩法銜接”的科學認識與系統把握,受專業的限制,對涉嫌犯罪案件有時也很難作出準確判斷。這一環節如果沒有檢察機關的監督和參與,“兩法銜接”就會大打折扣。

          《銜接工作規定》突出雙向銜接并規定啟動情形。其中,正向銜接的啟動情形有:檢察院主動審查;行政執法機關建議啟動監督;人民群眾舉報。反向銜接的啟動情形是檢察院在擬作出不起訴決定的同時,依法審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰。在關系國計民生的食品安全領域,目前更應該加快落實“兩法銜接”,充分發揮檢察監督職能作用。

          (作者為江南大學法學院副教授)

          文章來源:正義網

        (審核編輯: 錢濤)

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